काठमाडौं- नेपालको संविधान जारी भएपछि बनेको शासकीय व्यवस्था कार्यान्वयनमा आएको पाँच वर्षभन्दा बढी भइसकेको छ। संविधानअनुसार संघीय नेपालमा तीन तहका सरकारले एक अवधिको निर्वाचन पूरा गरी दोस्रो अवधिको निर्वाचन भएर अहिले सरकारले काम गरिरहेका छन्। 

संघीयताले सार्वजनिक खर्च बढाएको, पुँजीगत खर्च घटेर चालु खर्च बढेको र यही कारणले सार्वजनिक ऋण बढेको भन्दै सदनमै प्रत्येक दिनजसो आवाज उठिरहेको छ। संघीयता विरुद्धको जनमत सानोबाट ठूलो मात्र होइन सबै क्षेत्रमा पुगिरहेको छ। सुरुमै संघीयताप्रति फरक मत राख्दै आएको राजनीतिक समूहमात्रै नभएर नयाँ राजनीतिक समूह पनि यसप्रति नकारात्मक भएका छन्। योपालिको आम निर्वाचनमा उदाएको राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टीले त झन प्रदेशमा उम्मेद्वारी नै दिएको थिएन। 

सांसददेखि कतिपय बौद्धिकहरूले पनि संघीयताकै कारणले सार्वजनिक खर्च धान्नै नसक्नेगरी बढेको र यही कारणले अर्थतन्त्रमा समस्या देखिएको समेत बताउने गरेका छन्। विशेषगरि पछिल्लो समय चलिरहेको अर्थतन्त्रको खराब लय र यही कारणले निराश बनेको समाज यस्तै धारणामा सहमत हुँदै गरेको देखिन्छ। 

तर वर्तमान अर्थतन्त्रमा देखिएको समस्या, बढेको सार्वजनिक ऋण, कथित चालु खर्च बढेको र पुँजीगत घटेको भन्ने कुरामा उल्लेखनीय सम्बन्ध भने देखिँदैन। कम्तिमा गएको पाँच वर्ष यस्तो अवस्था देखिएको छैन। 

पछिल्लो पाँच वर्षमा नेपालको सार्वजनिक ऋणको आकार ह्वात्तै बढेको छ। प्रत्येक वर्ष ऋणको आकार बढ्दै गएको छ। तर ऋण संघीयतामा गएका कारणले बढेको हो त? 

संघीयता आएका कारणले सार्वजनिक ऋण बढेको भन्ने कुरा कतै पनि पुष्टि नहुने पूर्व अर्थसचिव रामेश्वर खनाल बताउँछन्। 

‘संघीयतामा गएको र त्यही कारणले सार्वजनिक ऋण बढेको भन्ने कुराको कतै पनि सम्बन्ध छ जस्तो मलाई लाग्दैन। अहिले ऋण बढ्नुमा मुख्यगरि तीनवटा कारण छन्। पुनर्निर्माणका लागि २०७३ सालमा ऋण लिइयो, पोखरा र भैरहवा विमानस्थल जस्ता आयोजना ऋणमै सम्पन्न भए।  त्यस्तै कोरोना महामारीकालमा भ्याक्सिन तथा महामारी नियन्त्रणका लागि ठूलो ऋण परिचालन भयो’ खनालले भने। 

संघीयतामा गएपछि कर्मचारी तथा राजनीतिक कार्यकर्ताका लागि भुक्तानी गर्नका लागि दायित्व बढेको र यही कारणले ऋण पनि बढ्दै गएको भन्दै सांसदहरूले समेत बोल्ने गरेका छन्। तर उनीहरूले भने अनुसार सरकारले कम्तिमा दीर्घकालीन ऋणको उपयोग यस्तो तलब भत्तामा खर्च गरेको भने देखिँदैन।

ऋणसँगै अर्को कुरा उठ्ने गरेको छ त्यो हो चालु खर्च। चालु खर्च बढेको भन्ने कुरा प्राविधिक रुपमा गलत होइन। नेपालको बजेट लेखांकन प्रणालीका कारण यो प्रतिशत र हिस्सा बढेको छ।  अर्कोतिर चालु खर्चप्रतिको सार्वजनिक बुझाइमै समस्या रहेको छ। चालु खर्चलाई तलबभत्ता तथा वितरण गर्ने शीर्षकका रुपमा हेरिन्छ। यही कारणले राजस्वले तलब भत्ता पनि पुग्दैन भन्ने कुरा सांसदहरूले समेत भन्न थालेका छन्। 

यसको कुरा चाहिँ के हो भने नेपाल सरकारले स्थानीय तथा प्रदेश सरकारलाई दिने विभिन्न अनुदान रकमलाई चालु शीर्षकमा राख्छ। जस्तो नेपाल सरकारले बागमती प्रदेशकलाई १० अर्ब अनुदान दियो। त्यो नेपाल सरकारको खातामा चालु खर्च हुन्छ तर बागमती प्रदेशकले त्यो १० अर्बमध्ये ५ अर्ब कुनै बाटो निर्माणमा विनियोजन गर्छ र बाँकी ५ अर्ब तलबभत्तामा विनियोजन गर्नसक्छ। यस्तो भएमा ५० प्रतिशत तल गएर पुँजीगत नै हुनसक्छ। कम्तिमा त्यो पूरै चालु खर्च होइन दोस्रो कुरा त्यो सबै तलब भत्तामै जाँदैन। 

तर बजेटको प्राविधिक प्रणालीकै आधारमा चालु खर्चलाई तलबसँग जोड्ने र त्यसलाई संघीयतासँग जोड्ने कुरा कतै पनि मेल नखाने अर्थसचिव तोयाम राया बताउँछन्। ‘यो बिलकुल हाम्रो प्राविधिक कुरामात्र हो। वास्तविकतामा हामीले गत वर्ष तलब भत्तामा जम्मा २ खर्ब पनि खर्च गरेका छैनौं। भनेपछि सबै चालु तलब होइन र पुँजीगत जति विकास खर्च पनि हुँदैन’ उनले भने।

संघीयता कारणले चालु खर्च बढेको भन्नेमा कम्तिमा अहिले सत्य देखिँदैन। नेपाल सरकराले स्थानीय र प्रदेश सरकारालई अनुदानमा दिने रकम चालु खर्चमा आउँछ र यो अहिले ठूलो अंकमा पनि आउँछ। त्यसैले चालु खर्च धेरै देखिएको छ र यो संघीयताका कारणले हो भन्ने सामान्य बुझाइ बाहिर रहेको छ। 

तर यो कुरामा पनि जसरी बाहिर बोल्ने गरिएको छ त्यही अनुसार सत्य छैन। किन भने एकात्मक शासन प्रणाली हुँदा अधिकांश काम केन्द्र वा केन्द्र सरकारका निकायबाट हुने व्यवस्था थियो। अर्थात् कुनै जिल्लाबाट हुने कृषि, शिक्षा र जनस्वास्थ्यका काम अहिले स्थानीय तहमा पुगेका छन्। 

जस्तो पहिले कृषिका कार्यक्रम जिल्ला कृषि कार्यालय मार्फत् धेरै हुन्थे र जनताले त्यही सम्पर्क गर्थे सेवा लिनका लागि। कुनै पनि कृषि सम्बन्धि परियोजना विकासका लागि केन्द्रबाट विनियोजित आयोजना अन्तर्गत बजेट गाउँमा पुग्थ्यो। त्यसो हुँदा केन्द्रको बजेटमा त्यो बजेट पुँजीगत खर्चमा विनियोजन हुन्थ्यो। तर अहिले त्यस्तो बजेट पनि स्थानीय तहमा जान्छ पहिला र सम्बन्धित स्थानीय तहले परियोजना बनाएर लगानी गर्छ। यसरी अब केन्द्रबाट गएको एकमुष्ट रकम चालुमा देखिन्छ। संघीयता कार्यान्वयन हुनेवित्तिकै चालु खर्चमा देखिएको वृद्धिको मुख्य कारण यही हो। 

यस बाहेक संघीयता कार्यान्वयनपछि अर्को खर्च बढाउने र अनिवार्य दायित्व सिर्जना गर्ने भनेको तलब भत्ता हो। तलब भत्तामा खर्च बढ्नका लागि सबैभन्दा पहिला कर्मचारीको संख्या बढ्नुपर्छ। संघीयता कार्यान्वयनमा गएपछि सबैभन्दा धेरै कर्मचारी स्थानीय तहमा हुनेगरि दरबन्दी कायम गरिएको थियो। पहिलेको तुलनामा दरबन्दी वृद्धि भएपनि अहिलेसम्म कर्मचारीको संख्यामा वृद्धि भएको छैन। 

आर्थिक वर्ष २०७४/७५ मा कूल निजामति कर्मचारीको संख्या ८७ हजार ७५४ थियो अहिलेसम्म त्यो संख्यामा वृद्धि भएको छैन। संघीय निजमति ऐन नआउँदा समायोजन भएर गएकासमेत कर्मचारीको संख्या हिसाब  २०७८/७९ सम्म ८६ हजार ९३० रहेका छन्। 

यो हिसाबले कर्मचारीको संख्या नबढीकन तलब वृद्धिका कारणले बढेको बाहेक थप भार अहिलेसम्म सिर्जना भएको छैन। यद्यपि दरबन्दी अनुसारको भर्ना भएपछि भने कर्मचारीको संख्या १ लाख ४० हजारसम्म पुग्ने देखिन्छ। 

२०७८/७९ सम्म ८६ हजार ९३० रहेका छन्। समायोजनामा गएका पनि यही तथ्यांकमा रहेका छन्। संघीय निजामति ऐनमा विवाद हुँदा पछिल्लो केही समय नयाँ भर्ना अवरुद्ध भएको थियो। संघीयता कार्यान्वयनपछि कर्मचारीको संख्यामा वृद्धि भएको छैन। 

यद्यपि दरबन्दी भने बढेको छ। 

संघीयतामा गएपछि दरबन्दी बढेको छ। पहिलेको  १ लाख दरबन्दी रहेकोमा अहिले बढेर १ लाख ४२ हजार पुगेको छ। तर यसमा बदमासी गरिएको छ। २०७७ सालमा गरिएको दरबन्दी सिर्जना गर्दा ने बदमासी गरिएको थियो। संघमा अनावश्यक रुपमा दरबन्दी कायम राखिएको थियो। 

कर्मचारीको दरबन्दी पहिलेको तुलनामा केही बढेको तर अहिलसम्म पदपूर्ति नहुँदा खर्चमा भार थपिनेगरि संख्या नपुगेको पूर्वअर्थसचिव रामेश्वर खनाल बताउँछन्।  सेना, प्रहरी र शिक्षकका लागि बढेको तलबभत्तालाई संघीयतासँग जोड्न नहुने उनको भनाइ छ। 

‘पहिले पनि स्थानीय निकायमा दरबन्दी थियो। तर पनि पहिलेका कतिपय जिल्ला कार्यालयहरूको दरबन्दी मर्ज भएर गएको छ भने जीवीसको दरबन्दी त घट्छ अहिलेको जीससमा त त्यति चाहिँदैन। सारिएकै छैन। प्रहरीको सेनाको शिक्षकको दरबन्दी बढ्नुमा संघीयताको दोष होइन। शिक्षक, सेना र प्रहरीको दरबन्दी बढेको नाममा कर्मचारी बढे भन्न त मिल्दै नि’ उनले भने। 

संविधान अनुसार संघीयता कार्यान्वयन गर्ने हो भने संघीयता कारणले खर्च बढ्नेभन्दा अझ घट्ने सम्भावना भने छ। तर अहिलेसम्म संविधान अनुसार कार्यान्वयन नहुँदा केही दोहोरोपन देखिएको विज्ञहरूको भनाइ छ। 

संघीयता कार्यान्वयनपछि थपिएको आर्थिक भार भनेको राजनीतिक पदका लागि गएको सुविधा हो। तर पनि पहिलेको तुलनामा राजनीतिक पदको संख्या भनेको घटेको छ। पिहलेको तुलनामा धेरै राजनीतिक पद घटेको तर केही सुविधा थपिएपनि यो उल्लेखनीय नहरेकव खनालको भनाइ छ। 

अहिले स्थानीय तहका वडाध्यक्ष  तथा अन्य पादाधिकारीहरूले तलबभन्दा पनि सुविधा लिने व्यवस्था रहेको गाउँपालिका राष्ट्रिय महासंघका कार्यकारी निर्देशक राजेन्द्र प्याकुरेल बताउँछन्। प्रदेश सरकारले बनाएको कानून अनुसार स्थानीय तहका पदाधिकारीहरुले सेवा सुविधा लिन पाउने व्यवस्था रहेको छ र सोही अनुसार अहिले पाइरहेको उनको भनाइ छ। 

प्रत्येक प्रदेशमा फरक दर भएपनि औसतमा वडाअध्यक्षहरूले औसतमा महिनामा २५ हजारभन्दा बढीको सेवा सुविधा नलिने उनको भनाइ छ। यदि उनको भनाइ मान्ने हो भने देशभर रहेका ७ हजार ७४३ वडाअध्यक्षहरूले महिनामा १६ करोड ८५ लाख ७५ हजार रुपैयाँ हुन्छ। वर्षमा २ अर्ब २ करोड २९ लाख रुपैयाँ हुन्छ। त्यस्तै प्रमुख उपप्रमखुको अधिकतम औसत ६० हजार रुपैयाँ मान्दा पनि वर्षमा १ अर्ब ८ करोड रुपैयाँ हुन्छ। 

‘एक त यो तलब होइन सुविधा हो त्यसैले यसलाई भारका रुपमा लिनु हुँदैन। दोस्रो कुरा पहिले पनि स्थानीय निकायका अध्यक्ष उपाध्यक्षहरूले सेवा सुविधा लिने व्यवस्था थियो रकमको भिन्नतामा मात्र हो’ प्याकुरेलले भने। 

स्थानीय तहका जनप्रतिनिधिहरूको खर्चलाई संघीयतापछि सिर्जना भएको दायित्वका रुपमा बुझ्न नहुने खनालको पनि मत छ। ‘पहिलो कुरा त पहिलेका स्थानीय निकायका वडाध्यक्षहरू समाजसेवाकै लागिमात्र  मरिहत्ते गर्थेनन् उनीहरूले राज्यस्रोतबाट कुनै न कुनै बाटोबाट लाभ लिन्थे। दोस्रो कुरा गाडी चल्ने ठाउँमा सकेसम्म गाडी पहिले पनि चढ्थे’ उनले भने,’यसलाई संघीयताले सिर्जना गरेको दायित्वको रुपमा ब्याख्या गर्दा न्याय हुँदैन।’ 

प्रदेश संरचना नेपालमा नयाँ भएकाले प्रदेशमा भएको राजनीतिक पदका लागि सिर्जना भएको दायित्व भने संघीयताको नयाँ दायित्व हो। प्रशासनिक दायित्व यसमा पनि खासै नभएपनि राजनीतिक रुपमा वर्षमा २ देखि ४ अर्बकाबीचमा हुने देखिएको छ।

एकात्मक व्यवस्थाबाट संघीयतामा गएपछि केही सार्वजनिक खर्च बढ्ने भएपनि त्यही कारणले नेपालमा अहिलेको आर्थिक संकट उत्पन्न हुनेगरि नै खर्च बढेको भन्ने अतिवाद भएको धेरै अर्थशास्त्रीको मत छ। 

संघीयतालाई सेवा प्रवाह र विकासमा तीव्रताको अवधारणबाट ल्याइएकाले यसको उपयुक्त कार्यान्वयनबाट परिणाम आउन सकेन भने दीर्घकालमा समस्या आउनसक्छ तर समीक्षाको समय अहिले नै नआएको धेरैको मत छ। 

नेपालको सार्वजनिक खर्चमा चालु खर्चको डरलाग्दो वृद्धि संघीयता आउनुभन्दा अघिदेखि नै बढेको अर्थशास्त्री निरज पौड्यालको भनाइ छ। 

‘अहिले पो सिर्जना भएका दरबन्दीमा पदपूर्ति भएको छैन र प्रशासनिक खर्चमा थप भार देखिएको छैन भोलि पदपूर्ति हुँदा त पक्के बढ्छ तर समग्र चालु खर्च संघीयता आउनुभन्दा पहिले नै बढेको थियो यसलाई संघीयतासँग जोडेर प्रणालीगत कमजोरी लुकाउन हुँदैन’ उनले भने। 

संघीय नेपालमा केन्द्रीकृत प्रशासनले बढाउनसक्छ भार

संविधानले तीन तहका सरकारका लागि प्रष्ट कार्यभार निर्धारण गरेको छ। मोटामोटी रुपमा संघ सरकार नीति निर्माणमा, प्रदेश सरकार विकास निर्माण र स्थानीय तह सेवा प्रवाहमा खटिने। तीन तहका सरकारबीच सुमधुर समुन्वय हुने। 

यही अवधारणा अनुसार संविधानमा स्पष्ट अधिकार तय गरिएको छ। ६० देखि ८० प्रतिशत कार्यभार केन्द्र सरकारबाट तल जाने व्यवस्था गरियो। कार्भभारसँगै प्रशासनिक र संस्थागत हस्तान्तरण पनि हुनुपर्ने व्यवस्था गरियो संविधानमा। 

यो व्यवस्था अनुसार अधिकारसँगै काम, कामसँगै क्षमता र स्रोतको हस्तान्तरण हुने व्यस्था थियो। यसो हुँदा सबैभन्दा धेरै कर्मचारी स्थानीय तहमा हुने दरबन्दी पनि सिर्जना गरियो। त्यसपछि संघ र त्यसपछि प्रदेशमा हुने। तर यो कुरा अहिलेसम्म कार्यान्वयन भएको छैन। 

यही कार्यान्वयन नहुँदा संघीयताको मूल मर्म, परिणाम र प्रतिफलमा देखिएको छ। 

यदि संविधान अनुसार नै कार्यान्वयनमा गएको भए जहाँ धेरै काम हुन्छ त्यहाँ कर्मचारी हुन्थे र संस्थाहरू जान्थे तर संघीयता कार्यान्वयन भएर दोस्रो निर्वाचन हुँदासमेत संघीय मन्त्रालयका महाशाखासमेत घटेका छैनन्। असान्दर्भिक भइसकेका महाशाखाहरू पनि यथावत रहेका छन्। विभाग र अन्य विकास संस्थानको त झन कुरा छाडौं। 

‘संघीयतालाई संविधानमा जुन उद्देश्य र मर्मका साथ स्वीकार गरियो  तर त्यसलाई व्यवाहरमा रुपान्तरण गर्दा  देखिएन। त्यही भएर जानीजानी दोहोरो अझ तेहोरो संरचना बन्दै गए। यसले गर्दा लागत बढेको जस्तो लाग्न थाल्यो धेरैलाई।  यदि संविधानको भावनाको कुरा होइन संविधान अनुसार कार्यान्वयन भएको भए लागत अझ घट्थ्यो तर संरचनागत दोहोरोपन हुँदाखेरि लागत पनि टपअप भयो। एउटै कामका लागि दोबर खर्च हुने अवस्था आयो’ पूर्वअर्थसचिव शिशिर ढुंगानाले भने। 

यातायात व्यवस्था विभागबाट हुने अधिकांश काम अहिले प्रदेश मातहातका यातायात कार्यालयमा गइसकेको छ। तर पनि त्यो विभाग अझै कायमै छ। न विभागमा कर्मचारी दरबन्दी घटेको छ न सञ्चालन खर्चमा कमी आएको छ। मन्त्रालयभित्र एउटा महाशाखा सिर्जना गरेर गर्न सकिने कामका लागि पनि भीमकाय विभाग अझै अस्तित्वमा छन्। यस्ता थुप्रै विभाग रहेका छन्।संघीय सरकारले जिल्लास्तरमा रहेका कार्यालयलाई अझै कायमै राखेको छ जबकी त्यहाँका अधिकार स्थानीय तहमा गइसकेका छन् तर अवस्था यस्तो छ कि कर्मचारी कामै नभएका जिल्ला कार्यालयमै छन् काम भएको स्थानीय तहमा कर्मचारी पुगेका छैनन्। 

यसले गर्दा एकातिर नागरिकले पाउनुपर्ने सेवाको गुणस्तरमा सुधार भएको छैन भने अर्कोतिर सार्वजनिक खर्चमा दोहोरोपन आएको पूर्वसचिव खनालको भनाइ छ।  

‘प्रदेशदेखि जिल्लासम्म संघीय सरकारका कार्यालय छन्। तर जसको अधिकार भने प्रदेश र स्थानीय तहमा गइसकेको छ।तल्लो तहका सरकारलाई संविधान बमोजिम गएका कार्यालय बन्द गरेर कर्मचारी तल पठाउनुपर्छ यदि यसो भयो भने न्यून खर्चमा सेवा प्रवाह अझ बढ्नसक्छ’ उनले भने। 

संविधान अनुसार बन्नुपर्ने कयौं संघीय ऐन नबनेको र केन्द्रिकृत मानसिकताले गर्दा अहिलेसम्म संघीयता पूर्णरुपमा कार्यान्वयन हुनै नपाएको राष्ट्रियसभाका सांसद डा खिमलाल देवकोटाको भनाइ छ। 

 ‘कुनै पनि राजनीतिक पृष्ठभूमिबाट आएको भएपनि संविधान अनुसार तल अधिकार दिन तयार नै हुँदैनन्। राजनीतिक नेतृत्व नै तयार नभपछि कर्मचारी वर्ग त झन यसै पनि तयार हुने कुरै भएन’ भएन। 

संविधान अनुासर संघीयता कार्यान्वयन नहुँदा बढेको खर्चलाई संघीयताका कारणले खर्च बढ्यो भनेर भन्न नमिल्ने सरोकारवाला तथा विज्ञहरूको एकमत छ। 

आर्थिक वर्ष २०७४/७५ देखि २०७८/७९ सम्म प्रदेश तथा स्थानीय तहमा जाने हस्तान्तरण रकममा खासै वृद्धि भएको छैन। विभिन्न नामबाट जाने यस्तो अनुदान रकम २०७४ सालमा ४ खर्ब ९ अर्ब थियो भने २०७८ सालमा  ४ खर्ब ९३ अर्ब रुपैयाँ पुगेको छ। 

यो अवधिमा नेपाल सरकारको खर्च जम्मा ३ खर्ब रुपैयाँ बढेको छ। यो अवधिमै सामाजिक सुरक्षामै १ खर्ब बढीले वृद्धि भएको छ। २०७४ सालमा ९५ अर्ब ६० अर्ब रुपैयाँ समाजिक सुरक्षामा खर्च गरेको सरकारले २०७८ सालमा भने २  खर्ब २५ अर्ब खर्चिएको छ।