कमजोर कानून कि कमजोर कार्यान्वयन?

पछिल्लो निर्वाचनपछि आएको बहुमतको सरकारले विभिन्न कानून परिमार्जन गर्ने घोषणा गरिरहँदा लगानीमैत्री वातावरण निर्माण, सेवाप्रवाह सुधार, भ्रष्टाचार नियन्त्रण तथा प्रशासनिक दक्षता वृद्धि गर्ने लक्ष्य देखिएको छ।

हुन पनि केवल आर्थिक सूचकांकले मात्र समृद्धितर्फको यात्रा निर्धारण गर्दैन। कानून, राज्यका संरचना, शासन प्रणाली र कार्यान्वयन क्षमताको समष्ठिगत रूपले देशको छवि देखाउँछ। यसैका लागि सरकारले दर्जनौँ कानून संशोधन वा नयाँ कानून ल्याउने तयारी गरिरहेको छ।

कानूनबारे नयाँ तयारी र बहस चलिरहँदा हाम्रो समस्या कमजोर कानूनमा छ कि त्यसको कमजोर कार्यान्वयनमा? भन्ने प्रश्न पनि उठिरहन्छ। भएकै कानूनको प्रभावकारी कार्यान्वयन हुन नसकेको चिन्ता नभएका कानूनको भन्दा बढी छ।

उद्योग, बैंकिङ, सूचना प्रविधि, भूमि व्यवस्थापन तथा सार्वजनिक सेवा वितरणलगायतका कानूनी संरचनामा परिवर्तनको आवश्यकता औँल्याउँदै नीति निर्माताहरूले समृद्ध नेपालको मार्गमा कानूनी सुधार अनिवार्य भएको तर्क प्रस्तुत गर्छन्। तर कतिपय समस्या कानूनमा भन्दा पनि कार्यान्वयनको सोच र निर्णय गर्दा फसिने डरको बोझमा ज्यादा छ।

नेपाल सरकारका पूर्वमुख्यसचिव बैकुण्ठ अर्याल अहिलेको समस्या कानून र त्यसको अभ्यासमा मात्र नभएर सबै विषयहरूको मिश्रण रहेको बताउँछन्। 'गलत निर्णय भयो भने व्यक्तिगत जिम्मेवारी र सजायको जोखिम कर्मचारीमै पर्छ त्यसैले प्रणालीले उनीहरूलाई स्वतः रक्षात्मक बनाएको छ' उनले भने।

उनी प्रश्न गर्दै भन्छन्, 'के विधिमा परिवर्तन गर्दा सेवा प्रवाहमा तीव्रता आउँछ त? धेरैको बुझाइ र विश्लेषण सायद यस्तै हुनेगर्छ कि कानून संशोधन गर्ने हो भने धेरै कुरा सहज र तीव्र हुन्छ तर प्रशासनिक क्षमता निर्माणका लागि कानूमात्र अन्तिम गन्तव्य होइन।'

कमजोर कानून कि कमजोर कार्यान्वयन भन्ने प्रश्नको उत्तर एकपक्षीय छैन। नेपालमा दुवै समस्या देखिन्छन्। केही क्षेत्रमा कानून सुधार आवश्यक छ भने धेरै क्षेत्रमा कार्यान्वयन सुधार झनै महत्त्वपूर्ण देखिन्छ।

नेपालका धेरै कानूनहरू समयानुकूल परिमार्जन नभएको गुनासो पनि नयाँ होइन। कतिपय कानून अझै पनि दशकौँ पुरानो सन्दर्भमा आधारित छन्, जसले वर्तमान आर्थिक र सामाजिक आवश्यकतालाई सम्बोधन गर्न सक्दैनन्।

डिजिटल अर्थतन्त्र, ई-कमर्स, डेटा सुरक्षाजस्ता आधुनिक क्षेत्रहरूमा स्पष्ट र प्रभावकारी कानूनको अभाव देखिन्छ। यसले लगानीकर्ताहरूमा अन्योल सिर्जना गरिरहेको छ। जसले समग्र आर्थिक गतिविधिमा असर पार्छ।

नेपाल उद्योग परिसंघ युवा उद्यमी मञ्चका अध्यक्ष तथा ‘अल्छी पसल’का संस्थापक मनिष श्रेष्ठ अहिले भएकै कानूनको कार्यान्वयनमा प्रक्रियागत झन्झन्ट बढी भएको अनुभव सुनाउँछन्। उनी भन्छन्, 'स्टार्टप दर्तादेखि नै विभिन्न प्रक्रियागत ढिलाइ भोग्न उद्यमीहरू बाध्य छन्। उनीहरूको सबैभन्दा ठूलो गुनासो नै यही प्रक्रियागत झन्झटमा रहन्छ।'

कतिपय अवस्थामा कानूनहरू अत्यधिक जटिल र अस्पष्ट देखिन्छन्। एउटै विषयमा विभिन्न कानूनबीच द्वन्द्व देखिन्छ, जसले कार्यान्वयनकर्तालाई पनि अलमल्याउँछ। यस्तो अवस्थामा कानूनी सुधार अपरिहार्य देखिन्छ। तर प्रश्न उठ्छ के कानून परिवर्तनले मात्र समस्या समाधान हुन्छ त?

आईटी उद्यमी सन्तोष कोइराला समस्या केवल कानूनका केही प्रावधानहरूको संशोधनमा सीमित नरहेको बताउँछन्। उनी भन्छन्, 'यो मूलतः दृष्टिकोणको प्रश्न हो। ‘लेबर’ केन्द्रित सोचबाट ‘ह्युमन क्यापिटल’ केन्द्रित दृष्टिकोणमा रूपान्तरण आवश्यक छ।'

उद्योगी पशुपति मुरारकाका पनि कानूनको परिवर्तनभन्दा पनि भएकै कानूनको कार्यान्वयनमा एकरुपता अहिलेको समस्या रहेको बताउँछन्।

'कर प्रशासनकै कुरा गर्दा एउटा मनोवृत्ति के छ भने कर्मचारी गलत हुँदैनन्, व्यवसायी भनेकै कर छल्नका लागि हुन्' उनी भन्छन्, 'कानूनमा जे लेखिएको हुन्छ व्यवसायीले त्यही आधारमा योजना बनाउँछन्, लागत निकाल्छन् र कारोबार गर्छन् तर एसेसमेन्टको समयमा त्यही प्रावधानको फरक व्याख्या गरिन्छ। यसले कर दायित्व अचानक बदलिन्छ, लागत-मूल्य गणना गडबड हुन्छ र धेरै व्यवसाय नोक्सान वा थप झन्झटमा फस्छन्।'

धेरै उदाहरण छन् जहाँ कानूनी व्यवस्था स्पष्ट र सुदृढ भए पनि व्यवहारमा त्यसको प्रभाव देखिँदैन। भ्रष्टाचार नियन्त्रणसम्बन्धी कानून वा सेवा प्रवाहसम्बन्धी नियमहरू कागजमा प्रभावकारी देखिए पनि कार्यान्वयनमा कमजोरीका कारण अपेक्षित परिणाम आउँदैन।

यसको मुख्य कारणमा राजनीतिक हस्तक्षेप, प्रशासनिक ढिलासुस्ती, स्रोत साधनको अभाव, र जवाफदेहिताको कमी प्रमुखरूपमा देखिन्छन्। कतिपय अवस्थामा कार्यान्वयन गर्ने निकायहरू स्वयं नै कानूनी दायराभन्दा बाहिर रहेर काम गर्ने प्रवृत्ति देखिन्छ। परिणामस्वरूप कानूनप्रति जनविश्वास घट्दै जान्छ।

सरकारका पूर्वसचिव केशव शर्मा नेपालमा कानूनको सोच नै नियन्त्रणमुखी बनाइएकाले कारबाही कसलाई गर्ने भन्नेमा नै केन्द्रित रहँदा समस्या भएको बताउँछन्।

'राम्रो काम गर्दा के हुने भन्ने कतै छैन, कतै गल्ती भइहालेमा भने सजाय गर्नेतिर मात्र हाम्रा कानून केन्द्रित छन्। कतै केही गल्ती भइहाल्यो भने डिजाइन गर्ने को हो र क-कसले हस्ताक्षर गरेको थियो भनेर कारबाही सुरु भइहाल्छ। जसका कारण निर्णय प्रक्रियामा रहनेहरूले पनि चुनौतीपूर्ण कामलाई पन्छाउन नै खोज्छन्' उनले भने।

नेपालमा हरेक नयाँ सरकारले 'कानून सुधार' लाई प्राथमिकतामा राख्ने गर्छ तर सुधारको प्रक्रिया प्रायः सतही देखिन्छ। एउटै विषयमा पटक-पटक संशोधन हुने तर कार्यान्वयनको अवस्था जस्ताको त्यस्तै रहने अवस्था देखिन्छ। यसले कानूनी स्थायित्वमा पनि प्रश्न उठाउँछ।

नीतिगत अस्थिरताले निजी क्षेत्रलाई दीर्घकालीन योजना बनाउन कठिन बनाउँछ। कानून परिवर्तन भए पनि त्यसको कार्यान्वयनका लागि आवश्यक संरचना, जनशक्ति र प्रविधि विकासमा ध्यान नदिँदा सुधारको प्रभाव सीमित रहन्छ।

कानून कार्यान्वयनमा संस्थागत क्षमता महत्त्वपूर्ण हुन्छ। नेपालमा धेरै निकायहरू अझै पनि जनशक्ति अभाव, प्रविधिको कमी र प्रशिक्षणको अभावमा छन्। यस्तो अवस्थामा राम्रो कानून भए पनि त्यसको प्रभावकारी कार्यान्वयन सम्भव हुँदैन।

कर प्रशासन, स्थानीय तहको सेवा प्रवाह वा न्यायिक प्रक्रियामा ढिलाइजस्ता विषयले संस्थागत सुदृढीकरणबिना कानूनको प्रभाव सीमित हुने देखाउँछ। त्यसैले कानूनी सुधारसँगै संस्थागत सुधार पनि उत्तिकै आवश्यक छ।

बैंकर उपेन्द्र पौड्याल नेपालले दशकौँ लामो यो यात्रामा कानून त धेरै बनाए पनि ती कानूनको मर्म र सुशासनलाई संस्थागत गर्न भने अझै ठूलो संघर्ष गरिरहनुपरेको बताउँछन्। 'कानूनको अभावले हाम्रो विकास रोकिएको होइन बरु यसको पालना र नियतमा देखिएको खोटले समस्या निम्त्याएको हो' उनले भने।

'हामीले कानून त ल्यायौँ तर व्यक्तिगत वा समूहगत स्वार्थलाई प्राथमिकता दिँदा कार्यान्वयनमा जटिलता थपियो। सुशासन भनेको केवल कागजमा लेखिने शब्द होइन यो त संस्थाको संस्कार र नेतृत्वको नियतमा झल्किनुपर्ने विषय हो' पौड्यालले सुनाए।

नेपाल संघीय शासन प्रणालीमा प्रवेश गरिसकेको अवस्थामा सेवाप्रवाहको जिम्मेवारी पनि पुनः परिभाषित हुनुपर्ने बताउँछन् पूर्वअर्थमन्त्री रामेश्वर खनाल। 'संविधानले स्थानीय तह र प्रदेशलाई स्पष्ट अधिकार प्रदान गरिसकेको भए पनि व्यवहारमा संघीय सरकारले अझै ती कामहरू गरिरहेको अवस्था छ। यसलाई सच्याउँदै संघीय सरकारले ती जिम्मेवारीहरू पूर्णरूपमा सम्बन्धित तहलाई हस्तान्तरण गर्नु आवश्यक छ' उनले भने।

कार्यान्वयन कमजोर हुनुको अर्को महत्वपूर्ण कारण जवाफदेहिताको अभाव हो। जबसम्म कुनै निकायले आफ्नो कर्तव्य पूरा नगरे पनि त्यसका लागि स्पष्ट उत्तरदायित्व निर्धारण नहुने अवस्था रहन्छ तबसम्म दण्डहीनताको संस्कृतिले कानूनलाई कमजोर बनाउँछ।

केवल कानून परिवर्तन गरेर वा केवल कार्यान्वयन सुधार गरेरमात्र अपेक्षित परिणाम हासिल गर्न सकिँदैन। स्पष्ट, व्यवहारिक र सामयानुकूल कानूनका साथै तिनको कार्यान्वयनको सुनश्चितता महत्त्वपूर्ण देखिन्छ।

पारदर्शिता अभावले पनि समस्या बढाउँछ। निर्णय प्रक्रिया अस्पष्ट हुँदा नागरिकले कानूनको प्रभाव अनुभव गर्न सक्दैनन्।

कानून र कार्यान्वयन दुवै पक्षमा निजी क्षेत्र र नागरिक समाजको भूमिका पनि महत्त्वपूर्ण हुन्छ। व्यवसायीहरूले कानूनी स्पष्टता र स्थायित्व खोज्छन्, जब कि नागरिकहरूले न्याय र सेवा सुनिश्चितता चाहन्छन्। यदि कानून अस्पष्ट वा कार्यान्वयन कमजोर भयो भने दुवै पक्ष प्रभावित हुन्छन्।

पूर्वनायब महान्यायाधिवक्ता सूर्यराज दाहाल नयाँ कानून बनाउनुपर्ने विषय एक ठाउँमा रहे पनि भइरहेका कानूनलाई नै प्रभावकारी ढंगले कार्यान्वयन गर्न नसकिएको बताउँछन्। यतिसम्म कि संविधानले दिएको मौलिक हक नै नागरिकले उपयोग गर्न नपाएको उनको भनाइ छ।

'नेपालको संविधान २०७२ ले मौलिक हकहरूको व्यवस्था गरेको छ। मौलिक हक भनेको नागरिकहरूलाई राज्यले दिएको एउटा ग्यारेन्टी हो। मौलिक हक कार्यान्वयन गर्ने राज्यको दायित्व हो' उनी भन्छन्, 'त्यो कार्यान्वयन गर्ने सिलसिलामा सबै नागरिकलाई स्वतन्त्र र निष्पक्ष निकायबाट न्याय पाउने अधिकार हुन्छ। त्यो अधिकार कार्यान्वयन गर्नका लागि न्यायपालिकामा उनीहरूको सहज पहुँच हुनुपर्छ।'

कमजोर कानून कि कमजोर कार्यान्वयन भन्ने प्रश्नको उत्तर एकपक्षीय छैन। नेपालमा दुवै समस्या देखिन्छन्। केही क्षेत्रमा कानून सुधार आवश्यक छ भने धेरै क्षेत्रमा कार्यान्वयन सुधार झनै महत्त्वपूर्ण देखिन्छ।

कानून निर्माण प्रक्रियालाई तथ्यमा आधारित र समावेशी बनाउन आवश्यक छ। सम्बन्धित सरोकारवालासँग परामर्श गरी व्यवहारिक कानून बनाइनु पर्छ। अर्कोतर्फ कार्यान्वयन गर्ने निकायहरूको क्षमता अभिवृद्धि गर्न अपरिहार्य छ। सरकारले प्रविधिको प्रयोग, जनशक्ति विकास र संस्थागत सुदृढीकरणमा लगानी बढाउनु जरुरी छ।

कानून उल्लंघनमा कुनै पनि स्तरमा छुट नदिने नीति अपनाउँदै पारदर्शिता र नागरिक सहभागिता बढाउन आवश्यक देखिन्छ। सूचनाको पहुँच सहज बनाउने र नागरिकलाई निगरानी प्रक्रियामा सहभागी गराउने उपाय प्रभावकारी हुन सक्छन्।

केवल कानून परिवर्तन गरेर वा केवल कार्यान्वयन सुधार गरेरमात्र अपेक्षित परिणाम हासिल गर्न सकिँदैन। स्पष्ट, व्यवहारिक र सामयानुकूल कानूनका साथै तिनको कार्यान्वयनको सुनश्चितता महत्त्वपूर्ण देखिन्छ।